襄城区法院分析认为督促程序虚置现象亟需关注

作者: 聂志军 时间:2013-11-05 09:18:46

   

襄城区法院分析认为督促程序虚置现象亟需关注

近三年来襄城区法院适用督促程序办理支付令的案件仅有38件。其中2010年为22件,2011年为12

件,2012年仅有4件,《中华人民共和国民事诉讼法》修改2013年1月1日施行后(以下简称新民事诉讼法)至今没有一件。支付令适用数量上的日趋萎缩和解纷功效客观上的退化亟需关注。襄城区法院对此进行了分析,并提出对策建议。

一、原因分析

襄城区法院分析认为,影响督促程序适用的因素主要有:

1.操作程序本身不完备

其一,督促程序与诉讼程序衔接不畅。原有的民事诉讼法规定,支付令一经债务人书面异议失效后,督促程序终结,债权人如需寻求司法救济则应另行起诉。这种规定既不方便也不经济,徒增债权人的诉累。修订后的新民事诉讼法第二百一十七条虽然明确规定了支付令异议审查制度,也作出了“支付令失效的,转入诉讼程序”的改良性程序衔接规定,但目前尚未出台司法解释,如何转入诉讼程序,尚无具体的操作细则。

其二,督促程序和财产保全程序分离。现有相关规定禁止在督促程序中适用财产保全。这使得支付令在实践中极易成为被申请人提前转移财产、逃避执行的通知单,阻碍债权人债权的实现,也增加了债务人选择支付令申请的不安全感。

其三,送达难。债权人适用督促程序的一个必备条件是支付令能够送达至债务人。对何谓“能够送达至债务人”,除采取传统的书面送达之外,支付令能否采用短信、邮件、微博等新型电子方式送达等具体问题,司法实践理解不一,尚无统一规定和成熟的操作方法。

2. 申请费设置和负担不当。一是标准过高。现行《诉讼费用交纳办法》将督促程序的收费标准从原有的100元调整为财产案件受理费标准的三分之一,导致案件数量大幅下降。二是负担设定不合理。债务人提出异议后,债权人承担申请费的规定不仅显失公平,也鼓励了债务人滥用异议权。

3. 纠错机制欠缺。督促程序是非对抗性程序,支付令的签发因被申请人并不介入,存在瑕疵不可避免,且因当事人诚信意识和法制观念淡薄,社会信用制度欠缺,而失信成本又偏低等,导致个别债权人和债务人恶意串通,恶意申请支付令,损害第三人利益。一旦发现支付令确有错误,认为需要撤销的,现行法律规定只能由院长提交审判委员会讨论决定,裁定撤销支付令,驳回债权人的申请,没有规定利害关系人直接异议制度,也缺乏对恶意申请支付令的惩罚机制,不利于对恶意申请现象的有效遏制以及对恶意申请人的有力惩戒。

4.简易程序、小额速裁程序、“调解热”等的挤压。督促程序与简易程序、小额速裁程序、诉前调解程序相比比较优势不明显,一旦支付令失效,则法院和当事人付出的劳动成本作废,加之法院绩效考核对诉讼调解权重的看重等因素影响,使法官宁愿去办理其它易于调解、劳动成本相对较低的简易程序、小额速裁程序、诉前调解程序案件,而不愿意对支付令案件付出较多精力。客观上的“两不便”造成了法院和当事人的“两不愿”:法院不愿办理支付令案件,当事人也不情愿主动申请支付令。

二、对策建议

总体上,应该使督促程序在适用上能做到当事人与法院两便。

在认识论层面上,法院要更新观念,自觉提高对督促程序的重视程度,发挥督促程序在诉前过滤案件、实现繁简分流、有效缓解诉讼资源短缺压力等方面的作用。要通过考核机制调整、加大财政保障等措施,有效提升法院和法官适用督促程序的积极性。在准确界定和区分诉前调解、督促程序、小额速裁程序最佳适用范围的基础上,合理引导当事人进行程序选择。对于信用卡、金融借贷、消费贷款、物业、拖欠电费纠纷等符合督促程序适用条件的案件,应该积极引导当事人适用督促程序。

在方法论层面上,应该尽快出台司法解释,细化新民事诉讼法中关于督促程序的规定,并从制约权利滥用和程序便捷方面改进现有督促程序制度的不完备之处。具体建议如下:

1.完善现有规定。对于督促程序与诉讼程序衔接,可作出规定:债务人在法定期间内提出书面异议的,支付令在异议的范围内失去效力,督促程序自动转入诉讼程序,自债权人申请支付令之日起视为债权人已经向申请支付令的法院提起诉讼。如该法院无管辖权,则可依职权移送有管辖权的法院,起诉时间仍然从支付令申请之日起算。债权人应在指定的期间内补全起诉证据和诉讼费,逾期不补足的,视为撤诉。

对于支付令收费标准,可参照诉前调解和小额速裁的收费标准,以每件收费100元为宜。经诉讼程序审理,债务人败诉的,债权人有权要求其承担诉讼费和因转入诉讼程序而遭受的实际损失(包括律师费、误工费等)。

2. 引入财产保全制度

应允许债权人参照《民事诉讼法》关于诉前保全的规定,申请财产保全。至于财产保全的效力,可维持到债权实现为止,且督促程序和诉讼程序之间的转化无需另行申请新的财产保全。

3. 完善恶意申请惩罚机制

对于申请人与被申请人恶意串通损害国家、集体和第三人利益的,法院裁定撤销错误支付令的同时,应参照虚假诉讼的处罚和惩戒机制对申请人与被申请人予以处罚和惩戒。

4. 创新送达方式

针对大量信用卡、金融借贷纠纷等案件因为无法送达而导致不能适用督促程序的问题,法院应积极发挥能动性,通过司法建议等方式促进辖区流动人口管理制度和贷款人(债务人)信息收集、核实、后续跟踪制度的完善。同时,创新送达方式,探索运用电子邮件、短信、微博、QQ等新型方式进行送达。为信用卡、消费借贷等案件程式化适用督促程序排除障碍。